推进调解与仲裁衔接 创新旅游投诉处理体系

随着我国旅游业快速发展，旅游投诉调解工作面临投诉量持续增长、游客诉求多元化、调解难度不断增强、调解成功率降低等困境。为破解这一困境，文化和旅游部办公厅、司法部办公厅今年6月联合印发《关于开展旅游投诉调解与仲裁衔接试点工作的通知》（以下简称《通知》），要求在条件成熟的地区试点搭建专门的旅游投诉纠纷仲裁平台，建立旅游仲裁员名册和旅游纠纷处理专家库。这一创新举措引起业界聚焦，引入仲裁机制有哪些必要性？能够解决哪些痛点？调解、仲裁、诉讼有何区别及联系？

势在必行 直击痛点

近年来，为规范旅游市场秩序、维护旅游者合法权益，文化和旅游部采取了一系列措施推进旅游投诉处理体系建设，但旅游投诉调解工作仍然面临困境。

旅游投诉调解面临投诉数量不断攀升的压力。文化和旅游部旅游质量监督管理所相关统计数据显示，2017年相关平台收到有效旅游投诉2.1万余件；2022年收到有效旅游投诉2.8万余件；2022年收到有效旅游投诉3.3万余件；2020年疫情暴发初期，投诉咨询量骤增10倍有余。

旅游投诉调解工作还面临调解难度不断增大、调解成功率不断降低等问题。一方面，在旅游供给侧改革推动下，新业态层出不穷，旅游投诉类型随之多样化；另一方面，游客不断追求个性化需求，对旅游投诉处理时效和质量的期望值也越来越高。

此外，旅游投诉调解工作还存在缺乏司法权威性的问题。按照《旅游投诉处理办法》赋予的职能，旅游投诉调解工作只能居中引导，不能通过国家权力或强制措施解决旅游投诉纠纷。由于缺乏司法权威性，即使调解方案完全正确、合法，也经常发生当事人拒不接受的情况。

中国社会科学院法学研究所张生教授认为，此次两部门推动旅游投诉调解与仲裁衔接，能解决旅游投诉调解工作的三大痛点：首先是解决调解文书缺少执行力问题，通过仲裁文书确认法律效力，进而申请人民法院强制执行；其次是提高旅游纠纷调解的专业性，根据《通知》，仲裁机构将下沉到旅游纠纷处理第一线，具备较高法律专业素质和实践经验的仲裁员将直接参与旅游纠纷处理；再次是提高旅游投诉处理效率，可以较短时间内实现“一裁定结果”。

优势互补 有效衔接

目前旅游纠纷解决主要通过调解、仲裁、诉讼3种途径解决，投诉者可根据自身情况选择合适的渠道。 中国国际经济贸易仲裁委员会、中国海事仲裁委员会仲裁员、博鳌旅游发展论坛秘书长李瑞跃表示，多数旅游投诉纠纷案件标的额较小，许多游客对诉讼存在畏惧情绪。相对于诉讼来说，仲裁有以下特点：一是“一裁终局”，没有再审，速度比较快；二是具有私密性，案件可以不公开审理；三是具有权威性，有民事诉讼法、仲裁法以及相应的国际公约等背书，可以强制执行。值得关注的是，仲裁是国际上解决民商事争议的一种通行方法，全世界近160个国家认可，因此在解决国际旅游纠纷、规范旅游产业良性发展、改善我国营商环境等方面具有独特优势。

北京京师律师事务所创始合伙人封跃平提示，解决旅游纠纷可以通过调解、仲裁、诉讼实现。如果合同中约定有仲裁条款，双方既可以协商解决或调解解决，也可以直接提起仲裁。仲裁解决纠纷的前提是双方均同意仲裁解决问题，并存在合法有效的仲裁条款。若未约定仲裁条款或仲裁协议无效等，可以向法院提起诉讼。

北京易和律师事务所苗慧敏律师介绍，依据民事诉讼法的规定，法院一审审理期限简易程序3个月、普通程序6个月，二审审理时间3个月；5万元以下小额诉讼案件，实行一审终审。虽然旅游合同纠纷案件标的大部分都是5万元以下，但很多案件比较复杂，涉及境外证据，涉及零售商、批发商多个服务方，所以不适合小额诉讼程序，若走诉讼程序可能需要经过一审二审。此次两部门推动旅游投诉调解与仲裁衔接，意味着调解终止后直接转入仲裁，省去了再次立案的程序。此外，《通知》明确要求，“探索仲裁庭对简易案件当天出具调解书或一周内结案，对一般案件在一个月内结案，对复杂案件原则上结案时间不超过三个月”，可以节省很多时间。

积极实践 探索创新

据文化和旅游部旅游质量监督管理所初步统计，部分地区已开始实践“引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷工作”，包括山东青岛、烟台、德州、日照，以及黑龙江哈尔滨、浙江台州、四川汉中、广东广州、安徽黄山等地区。

台州市文化市场综合行政执法队队长张焯军介绍，近年来台州市文化和广电旅游体育局与台州仲裁委员通力合作，引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷，有力推动了旅游服务质量提升。近三年，该市通过旅游投诉调解与仲裁衔接机制办结了56起案件，累计为申请人挽回经济损失30多万元。例如，今年1月，申请人（旅行社）与被申请人（旅游者）发生旅游合同纠纷，调解中，被申请人不配合调解，投诉调处人员经合议后将该案件转为仲裁，后经仲裁庭审理，迅速作出裁决并执行。

烟台市文化和旅游局市场管理科科长王忠杰从事旅游投诉调解工作近20年，推动建立了烟台市旅游纠纷仲裁中心。“烟台市旅游纠纷仲裁中心将旅游投诉调解和仲裁进行有效衔接，让旅游投诉处理从独角戏模式发展成‘旅游+仲裁’双重奏模式，充分释放了叠加效应。”

河南省文化和旅游厅旅游质量监督所所长陈占元说：“我们接到开展旅游投诉调解与仲裁衔接试点工作的通知后，便开始积极探索、着手开展相关工作。河南每年有数千万人出游，面临旅游投诉数量激增、调解效力不足、后期履行困难等问题，在这种形势下，亟需引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷，期待这一制度尽快落地执行。”

湖南省旅游质量服务中心主任蒋云表示，湖南设立了旅游速裁法庭、旅游公安警察、旅游工商、旅游先行赔付机制等。但随着旅游市场不断扩大，纠纷调解工作量与日俱增，各地人力不足，引入调裁衔接机制后，可大大缓解压力，能够进一步提升游客满意度、美誉度。